本真运动 昨日重现 的做法包括：严格遵照乐谱上速度、缩小乐队编制、使用古乐器（使用羊肠弦而非金属弦或尼龙弦的小提琴，使用羽管键琴和古钢琴而不是现代钢琴等）和采用古乐演奏技法（小提琴不揉弦）等。

因此，央地关系在第3条第4款的天平上蕴含一定的平等元素，只有在此基础上，宪法第三章关于地方自主事权的具体安排才是可理解的，也只有在此基础上才可能认识到，现行宪法虽制定于20世纪80年代却在21世纪全球地方治理谱系中仍具先进性。（二）更新的宪法实践与停滞的传统理论 单一制国家在何种层面上存在地方事权？回答这一问题并检验前述各种理论的根本标准在于且仅在于宪法实践。

参见中共中央文献研究室：《毛泽东年谱》（中卷），中央文献出版社1993年版，第609-610页。考虑到中央委托事权可能损害地方自主事权，尤其应当在组织法上对中央事权委托进行有效限定。地方政府的自主事权本身受到宪法第3条第4款后半段的原则性保障，并且经相关条文的具体列举产生宪法效力。[2]然而，既有研究基本上着重于实践与政策导向，缺乏法理分析和规范立场，碎片化现象严重。四、各级政府事权划分的规范化和法律化 在明确地方政府事权的结构和类型的基础上，就可以准确理解和实施十八届四中全会所提出的各级政府事权规范化、法律化。

可见，两类事权处于不同的系统中，在主体构造上亦存在差别，这种差别决定了前者可以在不同地方之间存在适当的差异性和多样性，而后者则必须保证统一、一致和均等。[37]具体到地方的自主权，刘少奇进一步提出，在民主集中制原则下，对于地方性质的问题，地方在不抵触中央决定的条件下应有自主决定之权，在这里，上级组织的过分干涉，代替下级决定问题，也是应该避免的。地方政府行政首长可以选择执行力比较强的人员担任监管部门负责人，通过人的手段来影响部门执行政府的决策。

[24] 参见周旸洋：人民代表大会在宪法实施中的角色分析，载《广西大学学报（哲学社会科学版）》2015年第5期，第105页。地方政府因此常常唯当地企业的经济利益是从，强调为地方经济发展采取各种开绿灯和行方便的地方保护措施。县级以上地方政府负责对本级食品安全监管部门和其他有关部门的食品安全监管工作进行评议、考核。在容易出现问题并且仅靠某个监管部门难以解决、或需要跨部门协调时，地方政府应承担起统一负责的重任，积极协调各部门统筹应对，并进而寻求制度化的解决进路。

一方面无论是生产还是销售都存在多头管理，以致最后无法落实责任，管理效率不高。根据我国《宪法》第3条第4款的规定：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

修订后的《食品安全法》可以说是对地方政府统一负责的深化认识，更加突出地方政府在保障食品安全监管部门有效履职中的主体作用。四、余论：寻求一种基层化治理的进路 本文关于我国地方政府的食品安全监管责任，更多地从横向角度论述地方政府对职能部门的组织、协调、监督责任，而对纵向不同层级的地方政府之间管辖权的分配较少论述。组织本级总预算的执行。但是，随着计划经济的解体，在国有食品生产企业之外，产生了许多个体企业，私营企业，政府对食品安全的管控出现了复杂化情况。

政府首长由于其政治属性，决定了其不同于监管部门的专业属性。而为了解决传统上官僚制的危机，新公共管理理论应运而生。在政绩考核的压力下，地方经济发展状况往往决定了地方官员的政治、经济收益。（一）组织协调责任 地方政府对食品安全监管的组织协调责任，即统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制和信息共享机制。

并通过为监管部门提供有力的保障，提高食品安全的保障能力。对地方政府的政绩考核也应确立科学的考评机制，将经济性因素的比重适当降低，以使地方政府的注意力能够集中于社会性规制领域。

编制本级预算的调整方案。（二）处理好专业监管与综合管理的冲突 地方政府作为一种政治性机构，其领导人应属于政治家，需要具备综合性管理的能力和决策判断能力，而非专业性管理技能。

我国地方各级政府是由本级人民代表大会产生，对本级人大负责并报告工作。笔者主张一种基层化治理的进路，即尽可能地由基层政府及其部门解决问题，在事项超出单一行政区域范围内并出现管辖纠纷时，上级政府及其部门才出面协调，或直接介入解决问题。[17]根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，县级以上地方各级人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。2015年4月24日修订后的《食品安全法》在食品安全监管主体上有较大的变化，主要是由国务院食品药品监督管理部门负责食品生产经营活动的监管，而打破了以往由质检、工商和食药部门分别对食品生产、食品流通和餐饮服务活动进行分段监管的分工模式。[2] 参见金国坤：《行政权限冲突解决机制研究：部门协调的法制化路径探寻》，北京大学出版社2010年版，第18页。因此就需要一个既拥有高于各监管部门的权威，又具有本地属性的权力主体出现。

由地方政府统一负责，可以起到协调和监督食品安全监管部门的作用，优化行政系统的规制效能。权利是民主政治制度不可缺少的组成部分。

依据《突发事件应对法》的规定，县级政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。三、促进地方政府有效承担食品安全监管责任的路径 制度之间的比较选择和利弊总是相对的，对地方政府统一负责制度的选择是为了消弭缺乏回应和职权交叉的弊端。

[27] 金国坤：《行政权限冲突解决机制研究：部门协调的法制化路径探寻》，北京大学出版社2010年版，第26页。[9] 刘亚平：中国食品安全的监管痼疾及其纠治——对毒奶粉卷土重来的剖析，《经济社会体制比较》2011年第3期，第92页。

工商部门负责食品流通环节的监管。而在食品安全突发事件中，地方政府则处于显性状态，统一指挥各食品安全监管机构而成为突发事件的负责主体。进入专题： 地方政府 食品安全 监管责任 统一负责 基层化治理 。当出现了监管的法律责任模糊时，由于各部门的利己主义色彩，必然会出现有利争着管、无利都不管的尴尬境地。

经费保障义务则要求地方政府必须将食品安全工作的经费列入本级政府财政预算，这类经费不仅包括监管工作所需经费，也包括为保障食品安全采取其他措施而应当支出的费用。其次，制度上的不正义必然会导致实践的不正义，上级政府应加强对下级政府立法的备案审查功能。

其二是为本地食品生产企业提供保护、降低食品生产要求。有学者认为：当前，地方政府负总责领域的快速扩张，在一定程度上揭示了中央政府常规管理与调控制度的失灵，因此必须频繁借助于对于地方政府官员最具威慑力的负总责制度。

在食品安全监管应急工作中，面临各种财政、设备、设施和人员的使用问题，突发事件涉及的范围广、时间紧急，经常超越部门、甚至地域范围，必须由负责综合管理的地方政府出面，依法采用超常规的资源配置方式，统一指挥各个部门有序、及时地对食品安全事件进行处理，最大程度地减少损失，尽快恢复正常生活和社会秩序。其四，为食品安全监管部门执法人员提供更多的培训机会，提升执法人员的素养等。

地方人大及其常委会虽然享有的权能较少，但却更具有操作性，地方人大代表也更加了解地方国家机关的失职渎职情况，也便于对其进行监督。突发事件爆发后，地方政府负责履行统一领导职责或者组织处置突发事件，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。通过食品安全监管责任的确定，充分调动地方政府的积极性和能动性，也是回应我国宪法所确立的央地关系和权力运行机制的必然要求。[6] 周汉华：地方政府负总责制度分析及其改革建议，载吴敬琏主编：《比较》（第四十一辑），中信出版社2009年版，第24页。

当然这种机制的建立同样需要建立在法治的框架下，以食品安全为根本指向，构建上级政府的介入条件和权力界限，消解因此而产生的副作用。[12]《食品安全法》第6条第2款规定：县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。

从表面上看，地方保护主义似乎在一定程度暂时保护了本地相关企业，有利于本地的税收和就业。统一负责与负总责相比，前者更加突出了在日常食品安全监管中，地方政府在尊重法定监管部门权限前提下的协调监督职责，设定了地方政府在食品安全监管中不越位、不缺位的制度保障。

由于在20世纪末和21世纪初的这段时间内食品安全事故频发，为了应对规制机关不作为的现象，提升地方政府在食品安全监管中的能动性，负总责制度在食品安全监管领域得到了采用。地方政府的以上四种责任既是相互独立的，也是构成了一种递进的责任保障机制，通过四者之间的相互配合，在打造良好的监管制度与资源环境的前提下，积极弥补法律漏洞与监管空白，消弭职权交叉，从而形成事前、事中和事后的全程监管机制。